行政机关因公共利益需要收回划拨土地使用权是否应予补偿？

划拨土地使用权是指土地使用权人通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，那么行政机关因公共利益需要收回划拨土地使用权是否应予补偿呢？

司法实践中，关于行政机关因公共利益需要收回划拨土地使用权是否应予补偿的问题，存在以下观点：

观点一认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条第一款第一项、第二款的规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需收回国有土地使用权的，行政机关对土地使用权人应当给予适当补偿。收回的国有土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用权人应有权益后予以补偿。（参考案例一、案例二、案例三）

观点二认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）第四十七条第二款的规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。即行政机关有权根据城市建设、城市规划等公共利益的要求无偿收回划拨土地使用权，无需支付补偿款。（参考案例四、案例五）

笔者倾向于认可前述第一种观点，理由如下：

首先，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十八条第一款的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。《土地管理法》是由全国人大常委会制定的法律，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是由国务院制定的行政法规。二者相比，《土地管理法》属于上位法。故根据《立法法》第八十八条之规定，当《土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二款之规定与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款之规定相冲突的时候，应当优先适用《土地管理法》的前述规定。

其次，根据《土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二款的规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需收回国有土地使用权的，行政机关对土地使用权人应当给予适当补偿。另外，亦有最高法的裁判观点认为，行政机关因公共利益需要收回的国有土地使用权以划拨方式供应的，应参照评估的划拨土地使用权价格，对土地使用权人的合法权益予以补偿。

再次，划拨土地使用权也是土地使用权人依法取得的土地使用权，其取得划拨土地使用权虽为无偿，但应通过是否投入资金对划拨土地进行建设开发、划拨土地是否届至使用期限等方面去考量收回划拨土地对土地使用权人所产生的实质影响。若仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用权人无权获得经济补偿，有损土地使用权人的合法权益，显失公平。

最后，从法理层面去考量，法律是全体人民共同意志的体现，以人为本、立法为民是我国的立法理念。这一理念，被深入贯彻于司法实践当中，当不同的法律法规对同一事项的规定存在不一致时，人民法院结合实际情况进行判断，一般会优先选择适用对行政相对人更有利的法律法规，旨在最大程度保障行政相对人的合法权益，维护社会的公平与正义。

1.《中华人民共和国土地管理法》

第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；

（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的；

（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

2.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第四十三条 划拨土地使用权是指土地使用权人通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。

前款土地使用权人应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。

第四十七条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用权人，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。

对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。

无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

（一）辽宁省兴城人民政府、张兴贵再审审查与审判监督行政裁定书（〔2020〕最高法行申7453号）

最高人民法院再审认为：关于兴城市政府收回案涉土地是否应当给予张兴贵补偿的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，对国有土地使用权人应当给予适当补偿……收回的国有土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用权人应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准……划拨土地使用权也是土地使用权人依法取得的土地使用权，不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用权人无权获得土地使用权补偿。原审法院判决兴城市政府收回张兴贵依法取得的国有土地使用权，应当予以补偿，并无不当。

（二）苏州阳澄湖华庆房地产有限公司、苏州市国土资源局资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书（〔2017〕最高法行申1342号）

最高人民法院再审认为：根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿……行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度……收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用权人应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。

（三）贵港市人民政府、广西壮族自治区人民政府、广西贵港市庆丰建筑工程公司其他二审行政判决书（〔2019〕桂行终884号）

广西壮族自治区高级人民法院二审认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项和第二款的规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。上述《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的是“适当补偿”，但对于收回国有土地使用权应如何确定补偿标准并无明确规定。收回的国有土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的国有划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿，并不违反法律法规的规定。

（四）广东广建集团股份有限公司与韶关市人民政府、韶关市国土资源局行政补偿申诉行政裁定书（〔2016〕最高法行申263号）

最高人民法院再审认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条，“无偿取得划拨土地使用权的土地使用权人，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”等规定，基于本案中开发公司系无偿取得涉案划拨土地使用权，且没有证据证明收回涉案划拨土地使用权的行为造成地上建筑物、其他附着物损失的事实，韶关市人民政府有权根据城市建设和公共利益的要求无偿收回涉案土地使用权，无需支付补偿款。

（五）吴忠贵、辽宁省沈阳市人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审审查与审判监督行政裁定书（〔2017〕最高法行申3225号）

最高人民法院再审认为：本院经审查认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。本案中，吴忠贵房屋占用的国有土地使用权类型为划拨。根据上述规定，蒲河新城管委会经沈阳市政府批准，有权决定无偿收回吴忠贵的土地使用权。吴忠贵请求对其宅基地使用权予以补偿，没有法律依据。