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水电站被列入自然保护区范围后,是否一定会被强拆,如被违法强拆应如何救济?

水电站被列入自然保护区范围后,是否一定会被强拆,如被违法强拆应如何救济?

分类:
经典案例
作者:
黄硕晓 审稿:宁静
来源:
壹·讼商事团队、致臻律师团队
2022/04/15 17:02
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【摘要】:

一、检索目的

经政府招商引资,某企业在合法取得的土地上建设了A水电站。A水电站建设前,该企业已取得行政机关出具的关于同意建设该电站可行性报告的批复、关于同意该电站建设项目立项的批复及该电站建设项目环评报告等许可批复。A水电站经竣工验收合格,投入经营使用多年后,该电站所在区域被划入自然保护区。A水电站股东向律师咨询:A水电站是否存在被强制拆除的风险?如被违法强制拆除应如何救济?

二、检索结论

自然保护区通常分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内的核心区,禁止任何单位和个人进入;核心区外围划定一定面积的缓冲区,只准进入从事科学研究观测活动;缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、参观考察、旅游等活动。经检索相关法律法规及司法案例,对于被列入自然保护区内的水电站应按以下几种情况处理:

1.水电站所在区域被列入自然保护区的核心区和缓冲区内

(1)在核心区、缓冲区内违法开展的水电开发活动,要立即予以关停或关闭,限期拆除;

(2)在自然保护区设立前已合法存在的其他历史遗留问题,应由行政机关制定方案,分步推动解决。

2.水电站所在区域被列入自然保护区的实验区内

(1)在实验区内,未污染环境、破坏资源或者景观的生产设施可以予以保留;

(2)对于实验区内未批先建、批建不符的项目,要停止建设或使用,并进行拆除,恢复原状;对违法排放污染物和影响生态环境的项目,要责令限期整改;整改后仍不达标的,将被依法关停或关闭。

三、律师分析

《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《自然保护区条例》)第三十二条第一款规定,在自然保护区的核心区和缓冲区内,不可以建设任何生产设施;在实验区内不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。据此,在自然保护区的核心区和缓冲区内建设的生产设施,以及在实验区内建设的污染环境、破坏资源或者景观的生产设施,违反了《自然保护区条例》的规定,原则上应由有权机关查处后责令权利人限期拆除,如权利人在法定期限内不自行拆除的,行政机关可以依法定程序强制拆除相关设施。

对于已取得行政许可,并依法建设完成后,被列入自然保护区范围内的水电站,如直接强制拆除,会侵害行政相对人对同意建设水电站相关行政决定的信赖利益,与行政法法理上的诚实信用原则相悖。根据行政法的诚实信用原则,非因法定事由,行政机关不得随意撤销、变更已经生效的行政决定,如出于国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回、变更行政决定的,应依照法定程序进行,对于行政相对人因此受到的信赖利益损失,应依法予以补偿。

同时,《中华人民共和国行政许可法》第八条第(二)款规定,行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可的,应当补偿由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失。如关停已取得行政许可的水电站,涉及撤回行政许可的事宜,应对给行政相对人造成的损失予以补偿。该规定也是诚实信用原则的具体体现。

为了解决上述问题,国家环保部等10部委联合发出的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》亦明确:“对不符合自然保护区相关管理规定但在设立前已合法存在的其他历史遗留问题,要制定方案,分步推动解决。”即对于合法建成的水电站被列入自然保护区的,不应直接强制拆除,而应制定方案,依法推动解决。

四、律师建议

A水电站系经政府招商引资的项目,取得了行政机关作出的相关建设批复,且经竣工验收合格,属设立自然保护区前已合法存在的电站。基于对相关行政批复、行政许可的信赖利益保护,A水电站应按历史遗留问题的处理原则,制定方案,分步推进解决。如A水电站被强制拆除,则可通过以下方式进行救济:

(一)水电站被强制拆除前的救济措施

根据《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第二条第三款规定,行政机关作出的强制拆除行为属于行政强制执行行为。根据《行政强制法》的规定,行政强制执行前,行政机关应作出行政决定。当事人在一定期限内不履行义务,且经催告后,当事人无正当理由仍不履行义务的,行政机关作出行政强制执行决定,实施强制拆除的行政强制执行行为。在该程序中,A水电站可通过以下方式保障自身合法权益:

1.行政强制执行前,若行政机关作出的行政决定处分了A水电站的财产权,如A水电站对于行政机关强制执行行为作出前的行政决定不服,可对该行政决定提起行政复议或行政诉讼。

2.行政强制执行决定作出前,A水电站对于拟作出的行政强制执行行为有权提出陈述和申辩,A水电站应充分行使该陈述、申辩的权利,必要时还可提出听证申请,保障自身合法权利。

(二)水电站被强制拆除后的救济措施

如前文所述,合法建成的水电站被列入自然保护区的,不应直接强制拆除,而应制定方案,分步推动解决。如A水电站被违法拆除的,行政相对人可以通过与行政机关协商补偿金额或者提起行政复议或行政诉讼要求有权主体确认行政行为违法并予以赔偿的方式救济。赔偿的损失范围原则上以A水电站的直接损失为限,主要包括建筑物、构筑物毁损、灭失的损失,建筑物、构筑物内存放的动产毁损、灭失的损失,停产停业的损失等。

五、参考案例及裁判观点摘录

1.指导案例91号:沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案

安徽省高级人民法院

国家赔偿 | (2015)皖行赔终字第00011号

裁判理由节选

关于被拆房屋内物品损失问题,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定,在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。马鞍山市花山区人民政府组织拆除上诉人的房屋时,未依法对屋内物品登记保全,未制作物品清单并交上诉人签字确认,致使上诉人无法对物品受损情况举证,故该损失是否存在、具体损失情况等,依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任。上诉人主张的屋内物品5万元包括衣物、家具、家电、手机等,均系日常生活必需品,符合一般家庭实际情况,且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在,故对上诉人主张的屋内物品种类、数量及价值应予认定……

2.德保县德森能源开发有限责任公司、德保县人民政府、百色市人民政府其他二审行政判决书

广西壮族自治区高级人民法院

行政判决书 | (2019)桂行终948号

二审法院认为节选

《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定:“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款规定:“在自然保护区核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施”,本案通怀二级水电站所在地于2004年10月8日由广西区政府作出桂政函〔2004〕180号批复纳入自治区级自然保护区,属于“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要”的情形,依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定,德保县政府可以撤回行政许可,并给予德森能源开发公司适当补偿……

国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三大点第5小点依法行政的基本要求规定:“非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”德保县政府应当依照该规定以及《中华人民共和国行政许可法》第八条、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)等法律法规政策规定对德森能源开发公司给予补偿……

必须明确指出的是,通怀二级水电站批准建设在前,其所在地被列入自然保护区在后,一审判决关于“(德保县政府)批准建设通怀二级水电站的行政行为违法”的认定是错误的,一审判决据此认为德保县政府撤销德政函〔2004〕52号批复,是“运用行政行为的自我纠错功能”也是错误的,本院予以纠正。

3.黎川县人民政府、黎川县泉顺电站行政赔偿赔偿判决书

江西省高级人民法院

国家赔偿判决书 | (2020)赣行赔终13号

二审法院认为节选

……本案中,泉顺电站在岩泉省级自然保护区内建设发电项目违反了有关法律、法规及环保政策规定,但该违法建设并非仅因泉顺电站单方面原因造成的,泉顺电站基于对行政机关的信赖进行了投资建设和生产经营。本案所涉强制拆除行为的实施导致泉顺电站难以继续生产经营,由此基于信赖利益所产生的损失,黎川县人民政府依法应承担相应的赔偿责任。

4.安龙县闽龙页岩砖厂、贵州省安龙县人民政府错误执行赔偿行政赔偿赔偿裁定书

最高人民法院

国家赔偿判决书 | (2020)最高法行赔申394号

再审法院认为节选

(一)关于停产停业损失的问题。本案中,闽龙砖厂部分案涉厂房于2016年1月12日被强制拆除,而剩余未被拆除部分为砖厂生产经营的主要场所。原审法院参照截至2017年仍然实际执行的安府办发〔2013〕137号《安龙县人民政府办公室关于印发〈安龙县县城规划区征地拆迁补偿标准〉的通知》载明的补偿标准,以被拆除建筑物的实际面积为基础,按照15元/㎡/月,补偿6个月的标准,酌情判赔29261.7元,并无明显不当。闽龙砖厂主张案涉房屋被拆除前的停产停业损失以及应当按全部厂房面积计算停产停业损失,缺乏依据,本院不予支持。