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《行政处罚法》中的“主观过错”条款适用
【案情简介】
2021年4月,长宁区城市管理行政执法局仙霞街道中队接投诉举报,反映在上海市长宁区虹古路某弄某号某室,业主存在违规装修的情况。经执法人员现场勘查,发现该处房屋确有墙体被拆除。因无法调阅到竣工图纸,故请专业检测机构进行检测并做专业认定。上述行为已涉嫌违反了《上海市住宅物业管理规定》第五十六条第二款第一项的规定,属于损坏房屋承重结构的违法行为。
【调查与处理】
经现场检查及专业机构检测,确定案涉房屋存在承重结构被损坏事实。当事人在接受损坏房屋承重结构法律后果告知书和责令改正通知书后,5月12日修复案涉房屋被损坏的房屋承重结构并提交修复报告。6月10日,向当事人送达《行政处罚听证告知书》,拟作出罚款10000元。当事人当日要求举行听证。后因当事人举证证明上述违法行为并非其实施,主观无过错,区局经集体讨论及重大法制审核后,依法变更行政决定,对当事人作出不予处罚行政决定。
【法律分析】
2021年7月15日,新修订的《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。此次修订的《行政处罚法》在总结行政执法实践经验的基础上,针对行政执法实际问题,进一步丰富和完善了行政处罚基本制度和规则。为更好地实施这部法律,长宁区城市管理行政执法局结合街镇综合行政执法体制改革工作,努力研究新《行政处罚法》的各项主要制度,紧密开展法制培训及业务研究,确保基层执法人员树立严格公正规范文明的执法理念。
新修订的《行政处罚法》遵循习近平法治思想,主动适应新时代需要,贯彻落实改革创新,在原行政处罚法规定的基本原则、主要制度和基本框架的基础上,作了较大幅度的修改。这也使得行政执法人员在日常执法中所要遵循的执法理念需要作出调整。例如,新修订的《行政处罚法》第三十三条第二款规定:当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律法规另有规定的,从其规定。这一法律条款的规定,无疑使得原本行政执法理念需作出调整。新法实施以前,行政执法部门往往秉持着“客观归责”的执法理念进行执法,即只要是当事人客观作出的违法行为,其主观是否存在过错,在所不问。然而,增加了“主观过错”条款,虽然不能改变行政处罚一直以来的“客观归责”立场,但在个案的办理中,仍需采用“过错推定原则”处理,这样才能更好地落实《行政处罚法》中“处罚与教育”相结合原则,才能保证执法有“温度”。
那么,如何适用“主观过错”条款来处理个案呢?应从以下几点予以把握:一是以可预见性为前提,即当事人在实施某种违法行为时只是存在过失,而非主观故意,应当预见某种违法事实且能够预见,但因为疏忽而未能预见某种应当预见的结果。二是足以证明,即证据证明程度要达到一定的确信状态,可以参照民事诉讼法中的关于高度盖然性的定义,亦即不需要达到刑事案件一般严格证明标准,只要达到通常人们在日常生活上不怀疑且达到作为其行动基础的程度就可以了。三是适用范围限制,例如针对财产罚,不能一刀切的适用主观归责原则,否则难以反映其与违法行为社会危害程度的关联性,而应该根据所涉具体数额而定,即可以将涉及“较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”三类处罚应当确立主观归责原则。
回到案例,在当事人要求举行听证会后,区局认真组织开展听证会。针对当事人在听证会上提出陈述申辩意见(案涉房屋被损坏的承重结构并非其所实施,早在2020年10月购买房屋时,承重结构已经被损坏,且有视频作为证据证明。当事人认为上述违法行为并非其实施,且作为房屋买受人,已经按照要求修复了被损坏的房屋承重结构,因此认为应免于处罚。),认真做好听证笔录。听证会后,立即组织审核当事人所提交的视频证据。综合研判后,确认新证据能够初步确定违法行为并非当事人实施。并据此判定当事人已经符合新修订的《行政处罚法》关于“主观无过错”的情形。鉴于案件有了新的证据,区局还启动个案研究机制,会同法律顾问、公职律师等专业人士对此案进行研讨,最终得出一致处理意见:对于经过交易的房屋存在损坏房屋承重结构,违法行为人难以确定的,由于房屋所有人对房屋享有占有、使用、收益、处分的权利,因此是消除房屋安全隐患的第一责任人,必须履行对房屋使用状况进行实际监管的义务。城管执法部门可以责令其恢复原状,但不应对其进行罚款。结合上述案例,我们可以发现,在处理个案问题上,正是遵循了上述处理原则,才能得出较为合理的行政处理决定。
综上,按照新《行政处罚法》的规定,如果当事人能够举证成功,证明自己“主观无过错”,那么结果将是不予处罚。并且即便当事人无法举证或者举证不能,也不会面临更重的行政处罚。虽然,该条款的设立并未完全改变“客观归责”的立场,但不难发现传统的客观归责已经在一定意义上有所松动,而这一点也是符合现代行政处罚理论发展趋势的。
【典型意义】
当前和今后一段时期,我国发展仍然处于机遇与挑战并存的阶段,各类事物都有新的变化。各种过失违法行为将会频频出现,此种无序化行为使得公权力不得不进行干预以维护社会秩序。行政处罚较刑法而言,虽然总体上较为温和,但就一些个案来看,对当事人的影响亦不小。新《行政处罚法》之所以将“主观过错”纳入法定事由,表明立法者在一定程度上接纳了行政处罚行为需要具备“主观过错”这一理念。而行政处罚的主观要件则事关对行为人的过错能否做到主客观相统一的评价,基于这一观点,将主观要件纳入案件评判是行政处罚能够得到行政相对人“认可”的基础条件。从个案中,我们发现新的法律所涉及的一系列问题依然需要更多的思考,这就需要运用相应工作机制加强个案研究,形成经验总结,从而推广适用,以此减低执法风险,提高执法水平。上述案例正是运用了相关工作机制,修正了行政处罚决定,保障了相对人合法权益。从而使得我们的执法工作更具有人性化,保障了执法。